Alors que les autorités irakiennes annoncent la libération officielle de Mossoul (considérée comme l’une des deux capitales de l’« Etat islamique »), et alors que cette organisation connaît un déclin généralisé, il peut paraître paradoxal de revenir sur sa revendication politique à incarner un Etat. En fait, il faut déconstruire cette ambition pour mieux en décourager une nouvelle entreprise de même nature. L’analyse juridique nous amène ainsi à considérer que l’Etat islamique n’a jamais existé … en tant qu’Etat.
Créé en 2006, l’Etat islamique d’Irak est devenu, l’Etat islamique en Irak et au Levant (EIIL), puis l’Etat islamique (EI). Près d’une décennie plus tard, le 28 juin 2017, avant même la libération de Mossoul, le Premier ministre irakien Haider al-Abadi annonçait « la fin du faux Etat de Daech ».
Fin d’une ambition étatique, à défaut de mort de l’organisation djihadiste qui restera dans l’histoire comme l’expérience totalitaire d’un « proto-État terroriste » ?
L’avènement du phénomène sui generis que représente l’EI échappe à l’opposition binaire entre organisation étatique et non-étatique. Alors que Al-Qaïda est une organisation djihadiste transnationale dont le discours idéologique n’est pas stato-centré, l’EI est aussi une organisation terroriste, mais dont l’idéologie salafo-djihadiste se caractérise par sa revendication politique à la qualité étatique.
Cette revendication s’inscrit dans une optique historico-religieuse (faire renaître le « Califat ») et une logique de formalisation et de légitimation de son entreprise criminelle. Reste que l’acte de naissance d’un Etat ne se résume pas à un acte de volonté : il dépend aussi de conditions objectives consacrées par le droit international. Celles-ci se vérifient-elles en l’espèce ?
Il ne s’agit pas là d’un questionnement de nature purement théorique : un ensemble d’implications procède de la qualité d’Etat. C’est pourquoi, les Etats de la communauté internationale ont longtemps tergiversé sur la qualification de cette organisation : fallait-il lui reconnaître ou lui dénier cette qualité ?
Le président François Hollande a entériné cette nature de l’ « ennemi » par le choix de ses mots après les tueries de Paris : la France est « en guerre », elle a été attaquée par « une armée », a-t-il déclaré le 16 novembre 2015 devant le Congrès.
S’exprimant le même jour, le président américain Barack Obama avait adopté un lexique différent : il a défini Daech comme « un simple réseau de tueurs ». Il a estimé que nous « faisons le jeu de Daech quand nous agissons comme s’il était un Etat et que nous utilisons des moyens militaires destinés à combattre un Etat qui attaque un autre Etat, a-t-il fait valoir. En l’occurrence, nous n’avons pas affaire à un Etat ».
Du reste, le 18 septembre 2014, le ministre français des Affaires étrangères déclarait lui-même à l’Assemblée nationale que l’appellation d’ « Etat islamique d’Irak et du Levant » devait être abandonnée, car elle ne représentait aucune réalité juridique.
Aujourd’hui, il existe un consensus autour de cette fin de non-recevoir/reconnaissance. L’acronyme anglais (ISIS) ou arabe (Daech) est utilisé pour nier sa qualité étatique et insister sur sa nature de « groupe terroriste ».
L’apparition d’un État – comme sa disparition – est un fait constaté par le droit international. Ce dernier n’a pas vocation à créer l’État, mais ce sont « les principes du droit international qui permettent de définir à quelles conditions une entité constitue un État » (avis n° 1 de la Commission arbitrale de l’ex-Yougoslavie, 29 novembre 1991). La formation de l’État est en effet subordonnée au respect de certaines conditions « physiques » et « abstraites » qui emportent l’acquisition pour l’État d’un statut juridique international.
De ce point de vue, l’existence de l’État est conditionnée par la réunion de trois éléments constitutifs. D’origine coutumière, ce triptyque a été formalisé par la Convention interaméricaine de Montevideo (1933) et la jurisprudence internationale : « Un État n’existe qu’à condition de posséder un territoire, une collectivité d’hommes habitant ce territoire, une puissance publique s’exerçant sur ce territoire et cette collectivité » (Tribunal arbitral mixte germano-polonais, « Continental Gas Gesellschaft c. État polonais », 1er août 1929).
Cette définition de l’État souverain confirme la théorie sociologique de l’État de Max Weber : l’État n’est valide que s’il existe un pouvoir de contrainte sur une population et dans un territoire donné. Une définition classique qui sème le trouble lorsqu’elle est appliquée à « l’Etat islamique »…
La première condition d’existence de l’Etat est liée au territoire. Dans le cas de l’EI, si son autorité s’est effectivement exercée sur un espace d’une superficie non négligeable, le caractère discontinu de ce territoire et l’instabilité de ses frontières posent problème. D’un côté, l’État islamique a atteint une superficie territoriale non négligeable, un territoire grand comme la Jordanie, ce grâce à une série de conquêtes qui ont permis d’établir la jonction entre des territoires irakiens et syriens.
L’ancrage de ce territoire correspondant essentiellement à une zone de peuplement sunnite, à cheval sur l’Irak et la Syrie, a provoqué une forte onde de choc symbolique, car la frontière née des Accords Sykes-Picot, tracée par les puissances franco-britanniques après la Première Guerre mondiale disparaissaient de facto. Du reste, l’autoproclamé Etat islamique disposait de deux capitales, l’une à l’est de l’Irak (Mossoul, sorte de capitale religieuse et intellectuelle), l’autre en Syrie (Raqqa, faisant figure de capitale politique et militaire, située dans le centre du pays).
De l’autre, le territoire sous contrôle de Daech n’a jamais correspondu à un espace uniforme et continu entre la Syrie et l’Irak. L’instabilité de la délimitation de ce territoire – fluctuante au gré des batailles – a pour conséquence d’empêcher l’EI d’exercer sa pleine souveraineté sur un tel territoire. Or il s’agit là d’une exigence consacrée en 1928 par la sentence arbitrale sur l’île des Palmes, que se disputaient Etats-Unis et Pays Bas. Les territoires sous contrôle de l’EI n’ont jamais bénéficié de la reconnaissance des sujets du droit international (Etats et organisations internationales).
L’État islamique, après sa rapide expansion territoriale, a connu une lente phase de recul à partir de 2015, qui a accru cette impression de discontinuité territoriale. En outre, l’EI développe un rapport singulier avec la notion de territoire : en sus des régions de Syrie et d’Irak dont l’organisation a pris le contrôle effectif, il y a les territoires qu’elle revendique à travers ses cellules présentes/actives dans le monde arabo-musulman. C’est plus largement l’ensemble du globe que l’EI ambitionne de conquérir, ce comme l’atteste la carte du monde affichée sur ses propres pièces de monnaie.
Parmi les éléments constitutifs de la formation objective de l’État, la population représente en quelque sorte la substance humaine de cette entité. Dans le cas de l’EI, celui-ci a incontestablement une population sous son contrôle.
Au sommet de sa puissance à l’automne 2014, l’État islamique exerçait son autorité sur un territoire d’Irak et de Syrie peuplé d’environ 10 millions de personnes. A défaut d’une nationalité propre, cette population est traitée de manière différenciée selon des critères ethno-religieux, à telle enseigne que les conquêtes de l’EI s’accompagnaient de pratiques relevant clairement du nettoyage ethnique et de l’exploitation d’êtres humains (cas des Yazidis).
La troisième condition est liée à l’existence d’un gouvernement chargé d’exercer son autorité sur le territoire et la population. L’effectivité d’un tel pouvoir de domination atteste l’effectivité de la souveraineté de l’État.
Appliqué à l’EI, ce critère est le plus troublant, en ce sens que cette organisation a prouvé sa capacité à déployer un appareil politique (avec des responsables et des structures de gouvernement dont le sommet est incarné par le calife, à la fois chef politique, religieux et militaire), bureaucratique/administratif (organisé en « wilayets » ou provinces au sein desquelles des services publics sont assurés, de l’enseignement à la justice fondée sur l’application stricte de la charia, prolongée par une série de dispositifs de codification de la vie économique et sociale) et militaire de domination.
Des fonctions régaliennes sont assurées par l’EI, qui bat monnaie, lève l’impôt et dispose d’un budget, maintient l’ordre, rend la justice, etc. Cette dimension fonctionnelle de l’EI explique en partie son acceptation sociale par des populations sunnites qui ont admis sa légitimité, alors qu’elles se sentaient marginalisées au sein de leur Etat d’origine, irakien ou syrien.
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La formation objective de l’État dépend de la réunion de ces trois conditions nécessaires – et fortement interdépendantes –, mais son existence internationale effective est liée à une dimension plus subjective. Or c’est elle qui fait le plus clairement obstacle qualifier l’EI d’Etat. L’existence effective de l’État (son opposabilité à l’ensemble des autres sujets de droit international) demeure purement théorique si elle ne s’accompagne pas d’une réaction diplomatique des États tiers, d’un acte de rattachement subjectif des États au nouvel État : l’acte unilatéral, discrétionnaire, de reconnaissance. Si le XXe siècle offre de nombreux exemples d’Etats totalitaires qui ont fini par être reconnus, l’EI n’a été reconnu par aucun sujet du droit international (Etats et organisations internationales). Au contraire, l’EI est classé officiellement comme « organisation terroriste » par la majeure partie des États et organisations internationales. Mieux, l’EI restera dans l’Histoire sous ce seul titre.