L’Expert-comptable Walid Ben Salah nous dresse une batterie de mesures de relance économique et de renforcement des moyens de contrôle et de recouvrement pour une Loi de Finances 2019 pro-croissance. Que faut-il changer? Interview.
Que faut-il changer au niveau de l’élaboration d’une loi de finances ?
Tout d’abord, il faut changer d’approche au niveau de l’élaboration d’une loi de finances qui doit être la déclinaison du budget économique issu à son tour d’un plan quinquennal traduisant une vision stratégique globale à moyen terme claire et préétablie, chose qui fait défaut depuis 2011. Il faut également adopter une approche participative qui, en l’absence d’un Conseil économique et social malheureusement, doit permettre aux différents partenaires économiques, sociaux, gouvernementaux, de la société civile et autres d’échanger des points de vue d’une manière constructive et structurée. A noter que le Conseil national de fiscalité dans sa configuration, sa composition et son mode de fonctionnement actuels ne permet pas d’atteindre un tel objectif et doit obligatoirement faire l’objet d’une refonte.
Il importe de rappeler qu’au cours des dernières années, on a opté pour une batterie de mesures fiscales (plus de 700 mesures) sans pour autant pouvoir les appliquer convenablement et sans pouvoir surtout analyser leur impact. Il y a lieu, à cet effet, de changer d’approche en vue de favoriser le sens de la méthode d’analyse d’impact de la réglementation (AIR) de chaque mesure proposée préalablement à son adoption. Cette analyse d’impact doit être appréciée par rapport à l’environnement économique national et international, le climat des affaires, le contribuable, les recettes du Trésor public, les relations et les engagements pris avec certains partenaires et organismes nationaux et internationaux, etc. Il y a lieu également d’analyser leur applicabilité et leur efficacité. Pareillement pour l’élaboration du budget.
Depuis 2011, il y a une dichotomie entre le plan quinquennal approuvé par l’ARP, les budgets économiques annuels et les lois de finances. De ce fait, il est nécessaire d’atténuer au moins les mauvaises pratiques antérieures et éviter les mêmes erreurs commises auparavant. Aussi bien les hypothèses de base du budget que les mesures fiscales doivent être bien étudiées pour être réalisables et efficaces afin d’éviter les écarts qui génèrent un déficit supplémentaire, d’où le recours quasi systématique chaque année à une loi de finances complémentaire pour pouvoir boucler le budget, à travers des levées de fonds supplémentaires et/ou l’abaissement du budget de développement, etc.
Pour une loi de finances 2019 pro-croissance, quelles sont les mesures proposées ?
La loi de finances 2019 doit s’articuler autour de mesures de relance pour que la fiscalité soit un levier de croissance, et également sur le renforcement des moyens de recouvrement et de contrôle. Parallèlement, il faut respecter les préalables de la règle des trois «E » : équité, efficacité et engagement éthique.
Au volet de l’équité, il faut alléger la pression fiscale en élargissant la base des contribuables en adaptant réellement la fiscalité par rapport aux revenus des personnes et aux bénéfices des entreprises, et ce, pour réduire l’ampleur et l’effet de la fraude fiscale qui est devenue un élément non négligeable de concurrence déloyale pour les bons contribuables.
Le grand problème aujourd’hui est que la pression fiscale est très élevée. Selon les règles appliquées par l’OCDE, on est pratiquement à 33% de pression fiscale et sociale, un taux supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE avec des prestations publiques nettement inférieures (infrastructures, transport, santé, enseignement, etc.). Ce taux est concentré sur les bons contribuables contre une majorité qui ne subit quasiment pas de pression. Aussi, le PIB de la Tunisie tient compte d’une proportion forfaitaire de l’économie informelle dont la contribution aux recettes fiscales est quasiment nulle. Si on procède au retraitement de cette proportion, le PIB serait en baisse et donc le taux de pression fiscale sensiblement supérieur à 33%.
De ce fait, il faut trouver une solution radicale pour pouvoir élargir la base des contribuables avec la stabilisation de la réglementation actuelle en vue d’assurer un minimum de sécurité juridique. Et sans opter, bien entendu, pour les solutions faciles de création de nouveaux impôts et taxes (à l’instar des contributions conjoncturelles et permanentes), d’augmentation des taux d’imposition et d’élargissement des assiettes. Tel est le cas depuis quelques années.
Vous faites de la lutte fiscale un élément central de la Loi de Finances
La lutte contre la fraude fiscale doit constituer un chapitre de la loi de finances avec des mesures efficaces et applicables. Mais, l’arsenal juridique demeure insuffisant si l’administration n’est pas dotée des moyens humains et logistiques nécessaires pour l’appliquer rigoureusement et si l’appareil judiciaire demeure inefficace. C’est le cas actuellement.
Et cela nous amène à évoquer la deuxième règle d’efficacité qui doit couvrir l’ensemble des volets, notamment la déclaration, la collecte des impôts et taxes, le recouvrement, le contrôle, la réconciliation et le contentieux.
Il va sans dire que plusieurs mesures fiscales déjà adoptées sont restées lettre morte (caisses enregistreuses, mesures de lutte contre la contrebande et les marchands ambulants, la police fiscale, les commissions de réconciliation avec le contribuable, etc.). Il est grand temps de procéder à leur inventaire et les évaluer d’une manière rationnelle (efficaces ou non notamment en termes de rendement / applicables ou non / appliquées ou non).
Par la suite et en vue de répondre à l’exigence d’efficacité, il y a lieu d’adopter des mesures fiscales et des procédures simples, intelligibles, sans équivoque (qui ferment le champ aux interprétations contradictoires et abusives) et en respectant des délais de mise en place raisonnables.
En outre, il y a lieu de doter l’administration des moyens nécessaires (humains, logistiques, informatiques), de systèmes d’information et de contrôle interne, et d’instaurer des contrôles permanents et périodiques de plusieurs niveaux.
A ce titre, il y a lieu de digitaliser les obligations du contribuable et les prestations de l’administration (télé-déclaration et télé-liquidation de l’ensemble des déclarations avec délivrance de quittances informatisées, informatisation de la liquidation des bons de commandes en suspension de TVA, attestations en ligne, etc.). Il y a lieu également de mettre en place des Big data permettant de relier les différentes bases de données – même avec différents types de matricules- (fisc, douane, caisses sociales, agences et organismes d’investissement, service des mines, conservation de la propriété foncière, opérateurs télécom, Steg, Sonede, système bancaire et financier, etc.) ce qui permet non seulement d’étoffer les informations des différents contribuables, de les unifier et de permettre leur accès harmonisé à l’ensemble des intervenants, mais également de paramétrer les recoupements nécessaires en vue de contrôler les revenus déclarés eu égard à d’autres éléments de preuve collectés, et ce, en se basant sur le concept et les techniques d’intelligence artificielle. Les Big Data peuvent être mis en place d’une manière progressive et élargis au fur et à mesure de l’avancement des travaux. Les paramétrages peuvent également être réalisés, dans un premier temps, en vue de cibler certaines personnes et/ou transactions selon des seuils adaptés qui font l’objet de mise à jour périodique et moyennant (revenu déclaré vs prix d’acquisition d’un bien immobilier ou d’un véhicule automobile ou d’une participation dans une société, de titres cotés en Bourse, de comptes de placement, d’allocations en devises pour voyages à l’étranger, etc.). Des verrouillages informatiques peuvent également être mis en place en vue de bloquer certaines transactions et prestations publiques en subordonnant certaines à la justification de la régularité de la situation fiscale du contribuable et son adéquation par rapport aux opérations réalisées.
Il faut à la fois plus de digitalisation et plus d’effectifs ?
La minimisation de l’intervention humaine ne veut pas dire forcément la réduction des effectifs de l’administration. Au contraire, elle permet d’optimiser l’intervention humaine qui demeure indispensable. A ce titre, il y a plusieurs administrations, institutions et organismes publics notamment de contrôle (à l’instar de l’administration fiscale, douanière, de contrôle économique, de contrôle général des finances, de contrôle des participations, de contrôle des dépenses de l’Etat, la Cour des comptes, la BCT, le CMF, etc) dont les ressources humaines doivent être étoffées, notamment par le biais du redéploiement des sureffectifs relevés dans d’autres départements de l’Etat et moyennant des formations adaptées et ciblées.
Les moyens, dispositifs, mécanismes, formalités simples, efficaces et rapides doivent couvrir les différentes étapes depuis la déclaration jusqu’au contrôle (sous ses différentes formes) et le recouvrement ainsi que le contentieux. Donc, ils doivent être étendus également à l’appareil judiciaire.
Telles sont les principales composantes d’un vrai projet d’investissement qui, à mon humble avis, aurait une rentabilité sûre et importante, même à court terme.
Sa mise œuvre est urgente ; elle nécessite non seulement l’adhésion la plus large de l’ensemble des parties mais surtout une volonté manifeste et un engagement (3ème règle) ferme et solennel des pouvoirs publics et qui doivent être matérialisés notamment par la priorisation d’un tel projet et l’allocation des ressources budgétaires nécessaires, aussi importantes soient-elles, à ce titre.
Ne faut-il pas déployer toute une pédagogie des enjeux pour élargir l’espace civique ?
Par ailleurs et en vue de pallier la perte de confiance dans la classe politique et dans les institutions de l’Etat, il importe d’organiser des campagnes de sensibilisation périodiques, explicites et bien ciblées sur la nécessité d’accomplir le devoir citoyen de paiement de l’impôt, l’objectif de ce dernier, ses modalités d’emploi, les actions et projets réalisés, la lourdeur des conséquences de la fraude et l’évasion fiscales sur les finances publiques, la qualité des services publics, voire la souveraineté de l’Etat et l’avenir des générations futures, etc.
La même approche doit être appliquée également en vue de vulgariser les mesures fiscales adoptées, leur objectif, leur rendement, leur impact ainsi que leurs modalités de mise en œuvre.
Il va sans dire que parmi les piliers indispensables d’équité fiscale et de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, figure la lutte contre la corruption. Sa mise en œuvre nécessite une réforme profonde aussi bien du dispositif juridique que de l’appareil judiciaire qui permet d’appliquer rigoureusement et équitablement la réglementation en vigueur et de bannir le sentiment d’impunité (qui ne cesse de se propager et de se généraliser à plusieurs niveaux).
Vous préconisez une loi de finances qui s’articule autour de mesures de relance économique. Donnez-nous un aperçu sur ces mesures ?
Il faut une fiscalité attractive qui permette la relance économique. Il y a plusieurs mesures qui peuvent être adoptées à ce niveau. Il s’agit de la révision de plusieurs dispositions de la loi d’investissement et la loi portant refonte du dispositif des avantages fiscaux.
Il y a lieu, à ce titre, de rétablir l’avantage fiscal de dégrèvement physique qui a constitué, depuis les années 60, un levier très important de croissance et de développement de l’investissement.
Il faut, parallèlement, repenser l’avantage fiscal de l’amortissement dégressif. Tel est le cas dans plusieurs pays comme les USA (100% d’amortissement pour tout nouvel investissement réalisé), l’Italie (jusqu’à 140%)…Ce mécanisme peut être mis en place sans aboutir à des pertes fiscales et être, le cas échéant, assorti d’un minimum d’impôt selon une proportion rationnelle et acceptable, tout en le généralisant à l’ensemble des investissements productifs.
Il faut, de même, réviser l’article 20 de la loi d’investissement qui concerne les projets d’intérêt public en vue de supprimer explicitement le minimum d’impôt de 20% sur les bénéfices imposables réalisés. Il y a lieu également d’accorder d’autres avantages à ces projets créateurs d’emplois directs et indirects.
Dans le même sillage, il importe de trouver les moyens pour financer l’investissement. A ce niveau, il faut accorder plus d’avantages au capital risque et élargir le champ des investissements éligibles.
Dans le même cadre, il faut encourager les institutions de la micro-finance (IMF) dont la contribution au financement des PMI et TPE, est de plus en plus importante. A ce titre, il y a lieu de revoir vers la hausse les limites d’octroi des crédits par lesdites institutions et leur permettre, sous réserve de certaines conditions et, le cas échéant, de certains seuils, de collecter les dépôts en vue de financer leur activité.
D’autres mesures qui sont plutôt liées à l’environnement des affaires, l’amélioration de la liquidité de l’économie ou encore la régularisation de certaines situations pourraient avoir des répercussions directes sur l’investissement et le développement économique et par ricochet sur les recettes fiscales. Je cite à titre d’exemple l’amnistie de change qui, lorsqu’elle est assortie de conditions objectives et attrayantes permettant d’éviter les mauvais résultats de la loi de 2007, d’une part, et les abus notamment par rapport au respect des dispositions de la loi anti-blanchiment de 2015 et des engagements de coopération et de conformité pris avec les organismes internationaux, d’autre part. A ce même titre, il va sans dire que la réforme de la réglementation des changes devenue obsolète et constituant un handicap majeur de développement des entreprises, de l’investissement local et étranger et de l’export est plus qu’urgente.
Toujours au niveau de l’investissement, il y a lieu de revoir d’une manière fondamentale la fonction de l’interlocuteur unique institué par la nouvelle loi d’investissement qui, à ce jour, ne joue pas pleinement son rôle et constitue un fardeau plutôt qu’une solution pour la création des entreprises et la déclaration des projets d’investissement. Il faut trouver des solutions pour réduire au maximum les procédures, documents et formalités, de quelque nature qu’elles soient et opter pour leur digitalisation.
En ce qui concerne l’impôt et en vue de renforcer les recettes fiscales du Trésor public, plusieurs augmentations au niveau de l’assiette imposable ou des taux ou les deux à la fois ont été opérées systématiquement et annuellement depuis 2011. Les objectifs, orientations et actions développés dans le cadre de la réforme fiscale, qui a été approuvée depuis 2014, ont été malheureusement mis à l’écart, bien qu’ils fassent l’objet d’un consensus général de l’ensemble des parties prenantes.
Si on veut vraiment une loi de finances pro- croissance, il faut rapprocher, au niveau de l’assiette, le résultat fiscal imposable au résultat économique de l’entreprise, notamment à travers la simplification des modalités de sa détermination, la suppression de certaines restrictions (charges non déductibles), l’allègement de certaines conditions (déductibilité de certaines charges) et formalités (documents joints aux différentes déclarations), et ce, afin d’alléger la pression fiscale, éviter les erreurs et les omissions et limiter la fraude fiscale.
La même approche doit être adoptée pour la déclaration des revenus des personnes physiques dans leur diversité ainsi que l’application des déductions communes et la liquidation de l’impôt.
Il y a lieu également de rapprocher davantage les taux effectifs d’imposition (entreprises de secteurs différents, d’une part, et IS/IRPP, d’autre part). La multitude des régimes et des taux d’IS (35%, 25%, 20%, 15%, 10%, 0%) n’est pas justifiée sur le plan économique. Une harmonisation à ce titre est nécessaire. La réduction du taux de l’IS à 20% pour certaines entreprises, par exemple, doit être généralisée, non seulement pour créer une dynamique économique et booster l’investissement, mais également en vue d’assurer l’équité fiscale requise entre différentes entreprises ayant des caractéristiques similaires de secteur d’activité, d’implantation géographique, etc. Le rapprochement des taux d’imposition à celui de l’export, qui est actuellement de 10%, est beaucoup plus une obligation qu’un choix. En effet, elle fait partie des exigences de l’Union Européenne pour éviter le classement dans la liste des paradis fiscaux.
A part ces mesures de relance, comment peut-on renforcer les moyens de contrôle et de recouvrement ?
Comme je l’ai déjà dit, il faut, tout d’abord, appliquer rigoureusement la réglementation en vigueur, doter l’administration des moyens humains, logistiques et de contrôle nécessaires, réformer le dispositif juridique et l’appareil judiciaire et lutter efficacement contre la corruption.
Il y a lieu à ce titre de commencer par appliquer les anciennes mesures qui demeurent importantes.
En ce qui concerne les moyens de l’administration, je dois rappeler les statistiques alarmantes figurant dans le rapport de la Direction Générale des Impôts de 2013, faisant état de 1650 agents vérificateurs environ pour 650 mille contribuables environ, d’un véhicule pour 16 agents et un ordinateur pour 3 agents !
Sur le plan du recouvrement, plusieurs mesures déjà adoptées permettant à l’administration fiscale de transiger avec les contribuables la réconciliation à travers des commissions régionales et nationales dédiées ne sont pas appliquées de manière efficace, pour différentes raisons, ce qui prive le Trésor public de recettes importantes. Le recours quasi-systématique de l’administration au contentieux, portant parfois même sur des positions abusives de sa part ainsi que la lourdeur des procédures judiciaires, la lenteur des procès (pouvant aller jusqu’à 10 ans voire plus), le nombre très réduit de juges spécialistes en matière fiscale compliquent davantage la fonction de recouvrement et prive l’Etat de recettes importantes.
En ce qui concerne les créances constatées, il y a lieu de mettre en place des arrangements adaptés et les faire respecter permettant un recouvrement plus efficace. L’utilisation de données statistiques, le recoupement de données avec d’autres administrations et organismes, la fixation d’objectifs de recouvrement clairs et réalisables, la mise en place de procédures efficaces et rapides ainsi que la motivation du personnel de l’administration constituent des facteurs clés de réussite à ce titre. Et pourquoi pas le recours à une agence de recouvrement eu égard aux moyens actuels très limités. Parallèlement, il faut alléger le processus judiciaire en termes de saisie conservatoire, de confiscation de biens et d’exécution des jugements et de certaines requêtes administratives.
…Quid des problématiques de fraude fiscale
On a principalement cinq problématiques liées à la fraude fiscale et il faut trouver des solutions spécifiques à chacune d’elles. Il s’agit, tout d’abord, du nombre très important de personnes non-répertoriées dans le système de l’administration fiscale, notamment celles qui opèrent dans l’économie informelle, l’économie souterraine et la contrebande…
Il s’agit, par la suite, des contribuables identifiés mais dont plus de la moitié sont en défaut de déclaration suivie d’une grande proportion de contribuables qui déclarent néant. S’ajoutent à cela des contribuables fraudeurs qui minent les bases imposables. A cet égard, il faut adopter des mesures efficaces afin de limiter les niches de fraude fiscale et renforcer les moyens de contrôle et les sanctions.
Il y a, d’autre part, une grande proportion de contribuables qui bénéficient de régime privilégié leur permettant de minorer leur revenu. Il s’agit principalement des forfaitaires et des faux forfaitaires qui sont décomptés par plusieurs milliers.
Sans entrer dans des détails plutôt d’ordre économique, notamment portant sur les modalités d’intégration du secteur informel et en vue de résoudre ces problématiques, il faut obligatoirement limiter les transactions en espèces, voire les interdire pour certaines opérations, telles que les acquisitions immobilières, de fonds de commerce et d’automobiles. Parallèlement, il y a lieu d’exiger la mention du mode de paiement sur le contrat et de fournir les pièces justificatives nécessaires ou un quitus en cas de crédit ou d’écart important entre le revenu déclaré et le montant de la transaction (recoupement). Notons que pour le secteur immobilier, il y a lieu de rallonger les délais de prescription de l’obligation d’enregistrement et permettre le contrôle fiscal des revenus même pour les exercices prescrits, en cas d’enregistrement de transaction immobilière ou de fonds de commerce hors délais réglementaires. L’application d’une majoration des droits d’enregistrement en cas de cession ou de succession de biens immobiliers non enregistrés aurait également un effet dissuasif sur la fraude dans ce secteur. La réalisation de certaines prestations de services publiques peut être subordonnée à la présentation de quitus fiscal et de contrats enregistrés (Steg, Sonede, Onas, délivrance de carte grise, etc.).
Pour les autres opérations, il y a lieu de généraliser la retenue à la source sur les montants payés en espèces, de réduire le seuil appliqué à ce titre et d’instaurer de lourdes sanctions à l’encontre des contrevenants.
Il y a lieu de prendre en compte également des mesures qui ne sont pas d’ordre fiscal, à savoir le changement des billets de banque, notamment de 50DT, l’amélioration du taux de bancarisation, l’extension des services bancaires de base aux règlements en ligne et par carte, le développement du mobile banking… Cet ensemble de mesures pourrait améliorer la liquidité de l’économie, limiter la fraude fiscale et drainer des recettes.
Dans le même ordre d’idées, il y a des dispositions qui ont été préconisées par le projet de loi de finances 2018 permettant de réformer le régime forfaitaire en se basant sur une segmentation par secteur d’activité et sur le zoning, mais hélas elles ont été supprimées au niveau de l’ARP pour des considérations floues. Rappelons que le régime forfaitaire constitue le régime qui favorise le plus l’iniquité fiscale, la fraude et l’évasion fiscales ainsi que le blanchiment d’argent.
Comment peut-on admettre aujourd’hui qu’un salon de thé implanté dans un quartier huppé de la capitale, ayant coûté des centaines de milliers de dinars d’investissement et affichant des tarifs exorbitants, ait le même régime fiscal qu’une buvette de quelques mètres carrés implantée dans une zone défavorisée ?! Et les exemples similaires sont multiples !
Afin de réformer ce régime, il faut se baser obligatoirement sur le zoning et la répartition des activités. On peut également réinstaurer la majoration de la TVA de 25% sur les ventes faites aux forfaitaires et de généraliser les retenues à la source à ce titre, moyennant des taux plus importants afin de les inciter à opter pour le régime réel. L’interdiction des transactions avec certains organismes, établissements et entreprises publiques ainsi que le durcissement des conditions de déductibilité des charges des forfaitaires auprès des entreprises du secteur privé peuvent également constituer des pistes de réflexion.
Toujours au niveau du contrôle, il y a lieu de revoir les taux des pénalités de retard. Aujourd’hui on est à un taux de 1,25% par mois, soit 15% par an, pouvant être, dans certains cas, ramené à la moitié soit 7,5% par an. Ce taux est quasiment équivalent au taux du marché monétaire (TMM) ; ce qui incite les fraudeurs à prendre plus de risques en confisquant les recettes du Trésor public. Il y a lieu donc d’appliquer des taux de pénalités de retard adaptés à la réalité économique et financière, notamment le TMM et le taux d’inflation. Des réductions visant à régulariser certaines créances et d’éviter les mauvais conflits peuvent être prévues.